LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1845 Y LA CONSTITUCIÓN DE
1845.
Las
Actas de las Sesiones ordinarias del Ayuntamiento de la Higuera cerca de Arjona
correspondientes al año 1845 son sólo tres en este año, si bien queda
incorporada la primera correspondiente al año 1846 por eso del cese del parte
de los regidores componentes de la corporación de 1845 y la toma de posesión de
los nuevos regidores entrantes, según figura en el cuadernillo del archivo de
nuestro Ayuntamiento.
A
modo de portada del cuadernillo de actas de este año hay un folio con el texto:
Higuera cerca de Arjona año de 1845.
Libro de actas correspondientes al espresado año.
Con
el mismo tipo de Sello de Oficio del año 1844 en la parte superior del folio se
inicia la relación de actas relativas a ese año.
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| Portada del cuadernillo de Actas del año 1845. |
ACTA
DE LA SESIÓN
ORDINARIA DEL AYUNTAMIENTO DE LA HIGUERA CERCA DE
ARJONA DE FECHA 17 DE MARZO DE 1845.
En
esta primera sesión del Ayuntamiento de La Higuera cerca de Arjona del año 1845, se trata de
verificar la liquidación practicada al maestro D. Miguel Martínez, según los
antecedentes que obraban al respecto en la Secretaría del
Ayuntamiento por el periodo trascurrido entre el 20 de noviembre (desconocemos
el año) hasta el seis de octubre de 1843, en que la Junta Municipal de
Beneficencia le dejó de pagar su asignación como maestro del pueblo, a causa de
la carencia de fondos de la misma. De los libramientos que obraban en las cuentas de dicha Junta
Municipal de Beneficencia se deduce que había percibido la cantidad de
doscientos sesenta y seis reales mas de lo que le correspondía, puesto que
había recibido dos mil ochocientos sesenta y nueve reales en lugar de los dos
mil seiscientos trece que había de recibir por este periodo de tiempo; por lo
que se manda se saque copia de la liquidación y se le pase al citado maestro
notificación, que no había podido asistir al pleno por encontrarse enfermo.
El
texto del acta literalmente es como sigue:
“Acuerdo… En la villa de la Higuera cerca de Arjona en
diez y siete días del mes de Marzo de mil ochocientos cuarenta y cinco, reunido
el Ayuntamiento Constitucional con mi asistencia, a efecto de verificar la
liquidación con D. Miguel Martínez profesor de Ynstrucción primaria de esta
Villa según se había prevenido por el Sor. Gefe Político de esta Provincia, la
que fue practicada con arreglo a los antecedentes que obran en esta Secretaría
y que al efecto estuvieron de manifiesto de la que resultó tener devengados por
sus salarios desde veinte de Nbre. en
que estableció su clase en esta Villa, hasta seis de Obre. de mil ochocientos
cuarenta y tres, en que por la Junta Municipal de Beneficencia le fue impedida
la renta por carencia de fondos, la cantidad de dos mil seiscientos trece
reales y percibidos por este concepto según aparece de los libramientos que
obran en las cuentas de dicha Junta, la cantidad de dos mil ochocientos setenta
y nueve reales, por lo que es bisto tenía percibido demás para el corriente año
doscientos sesenta y seis reales, dándose por concluido este acto, y acordando
dichos SS. se saque nota de esta liquidación, y se le pase a dicho Sor.
Profesor para que tenga conocimiento de ello puesto que por hallarse enfermo no
ha podido asistir; y que por el presente Srio. se ponga testimonio literal de
esta acuerdo y se remita al Sor Gefe Superior Político de esta Provincia para
su conocimiento. Lo acordaron así y firmaron de que yo el Srio. de Ayuntamiento
certifico.=
Aparecen las firmas de los siguientes Sres.:
Domingo S. de Fuentes. Juan Ramos.
Bartolomé Mercado. Pedro
Galán. Dice:
La X del Regidor 3º
Manuel Pérez Molina. Dice: La X
del Regidor 2º Sebastián de Fuentes.
P. A. D. A. C. Manuel Pérez.
 |
| Acta del 17 de marzo de 1845. |
ACTA
DE LA REUNIÓN DEL
AYUNTAMIENTO DE LA
HIGUERA CERCA DE ARJONA DE FECHA 2 DE JUNIO DE 1845.
Esta segunda reunión del pleno municipal tenía por
objeto dar testimonio del memorial de Francisco Martínez, padre del soldado con
igual nombre perteneciente a la quinta de 1844, y para que se de testimonio de
la orden del Ministerio de la
Guerra, sobre la declaración hecha a favor del soldado Manuel
Agudo del número que le correspondió a Juan Agudo su hermano sobre la exención
del servicio que le diera el Ayuntamiento.
“Acuerdo… en la villa de la Higuera cerca de Arjona en
dos del mes de Junio de mil ochocientos cuarenta y cinco, reunido el
Ayuntamiento Constitucional de esta Villa con asistencia de mí el Srio. se dio
cuenta de un memorial de Francisco Martínez padre del Soldado del mismo nombre
perteneciente a la Quinta
de 1844, pidiendo, se le de testimonio de la orden del Ministerio sobre la
declaración echa a favor del Soldado Manuel Agudo del Nº que correspondió a
Juan Agudo hermano de este, declaración que sobre la capción que alegó para exsimirse
diera el Ayuntamiento y del Nº que al Francisco Martínez le correspondió en la Quinta en que sustituyó a
Juan Agudo con lo demás que el mismo espresa, el cual fue leído de verbo ad
berbum , y enterado el Ayuntamiento de todo después de puesto a la vista los
antecedentes sobre la materia, se acordó que se de el testimonio de lo que
constase y fuera de dar según resulta del Espediente de Quinta de 1844 y de la
orden del Ministerio de la
Guerra que se a comunicado por el Sor. Gefe Político de esta
Provincia con fecha beinte y cinco del mes último y se le entregue todo para
los usos que le combenga. Así lo acordaron y firmaron de que yo el Srio. de
Ayuntamiento certifico.=
Aparecen la firmas de los siguientes Sres.:
Domingo S. de Fuentes. Yldefonso Calero.
Bartolomé Mercado. Pedro
Galán. Dice:
La X es del Regidor
3º Manuel Pérez Molina. Dice: La X
es del Regidor 2º Sebastián de Fuentes.”
ACTA
DE LA REUNIÓN DEL
AYUNTAMIENTO DE LA
HIGUERA CERCA DE ARJONA CELEBRADA EN FECHA 24 DE NOVIEMBRE DE
1845.
Esta
tercera sesión del pleno del consistorio municipal tiene por objeto subsanar la
equivocación realizada por Diego Berdonces cobrador de contribuciones de la
villa, que puso en ejercicio de cobro los cedulones del segundo trimestre para el cobro de la Contribución de
rentas, y que no se debía haber puesto dado que según el nuevo sistema
tributario debía haber quedado suprimida; por lo que se publicará un Edicto y
se pasará nota al cobrador de contribuciones Diego Berdonces y al Padrón de
Rentas Provinciales, para que devuelva los importes reintegrados indebidamente
a los contribuyentes de la villa.
“Acuerdo… En la villa de la Higuera cerca de Arjona en
veinte y cuatro días de Nbre. De mil
ochocientos cuarenta y cinco, reunido el Ayuntamiento Constitucional con mi
asistencia por el Sor. Presidente se manifestó que hequibocadamente se habían
puesto en los Cedulones del 2º semestre del presente año la Contribución de
Rentas provinciales y deviendo esta según se entiende estar suprimida, conforme
al nuevo sistema tributario debían de rebajar de los espresados Cedulones y en
su vista el Ayuntamiento acordó que para que no se infiera por esto perjuicio
alguno a los Contribuyentes haga saber al público por Edicto, y se pase otro al
Cobrador Diego Berdonces con una copia del padrón de Rentas Provinciales para
que las devuelba a los Contribuyentes
cuya rebaja se espresará por nota en dichos Cedulones y lo firmará el espresado
Cobrador. Asi lo acordaron y firman de que certifico.=
Aparecen las firmas de los siguientes Sres.:
Domingo S. de Fuentes. Juan Ramos.
Pedro Galán. Dice: La X
es del Regidor 2º Sebastián de Fuentes. Dice: La X
es del Regidor 3º Manuel Pérez Molina.
Bartolomé Mercado. Yldefonso
Calero.
P. A. D. A. C. Manuel Pérez”.
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| Firmas del Acta segunda, Acta tercera y cuarta. |
ACTA
DE LA REUNIÓN DEL
AYUNTAMIENTO DE LA
HIGUERA CERCA DE ARJONA DE FECHA 1º DE ENERO DE 1946.
Esta
primera sesión del Ayuntamiento del año 1846 viene incluida dentro del
cuadernillo de actas del año 1845. Su inclusión puede ser razonable porque en
esta sesión se procedió al cese del personal que componía la corporación
municipal de 1845 y la aceptación de los cargos de los nuevos componentes del
Ayuntamiento en ese año 1846 que comenzaba. El acto consistía en toma del
juramento de fidelidad a la
Reina, La
Constitución y las Leyes en esa fecha entrante del nuevo año
1846. Quedaron reeligidos los anteriores regidores municipales D. Bartolomé
Mercado y D. Pedro Galán con arreglo al artículo 56 de la ley vigente de
Ayuntamientos.
“Acta de posesión del nuebo Ayuntamiento…En la Villa de la Higuera cerca de Arjona en
1º de Enero de mil ochocientos cuarenta y seis; estando reunido en esta sala
capitular con mi asistencia, el Ayuntamiento Constitucional que cesa y el que
en el día de hoy principia a ejercer sus
destinos a saber D. Domingo S. de Fuentes D. Juan Ramos D. Bartolomé Mercado D.
Sebastián de Fuentes D. Manuel Pérez Molina D. Pedro Galán y D. Yldefonso Calero que ban a salir ecepto D. Bartolomé
Mercado y D. Pedro Galán que han sido reelegidos para el nuebo Ayuntamiento,
como Alcalde Constitucional D. Bartolomé Mercado, D. Juan Ruano Teniente de
Alcalde, D. José Barran(gán), D. Pedro Galán, D. Pedro Mercado y D. Juan
Estevan regidores que componen el Ayuntamiento entrante, con arreglo al
artículo 56 de la ley vigente de Ayuntamientos, el Sor Alcalde saliente D.
Domingo S. de Fuentes le tomó al entrante el Juramento que el citado artículo
prescribe, y después el repetido Sr. Alcalde entrante D. Bartolomé Mercado, les
tomó el mismo juramento al Rey a la Constitución y a las Leyes, a los demás
individuos que quedan posesionados de sus destinos, quedando instalado de esta
forma el nuebo Ayuntamiento Constitucional, firmando todos esta acta para
retirarse, de que yo el Srio. de Ayuntamiento certific.=
Aparecen las firmas de los siguientes Sres.:
Domingo S. de Fuentes. Juan Ramos.
Bartolomé Mercado. Juan
Ruano. José Barragán. Pedro Mercado. Juan Esteban.
Pedro Galán. Yldefonso
Calero. Ante mi Manuel Pérez”.
 |
| Isabel II Reina de España. |
A
nivel de la política nacional encontramos dos hechos importantes en este año, que
tienen repercusiones entre las población, tales como fueron La Reforma Fiscal de 1845, y la Constitución de este
mismo año.
Recordemos
que en el verano de 1843, un pronunciamiento militar comandado por los
generales Serrano, Narváez y Prim derribó al general Espartero de su puesto de
regente y puso fin al trienio progresista iniciado en 1840. Isabel II, que
apenas había cumplido los trece años, fue declarada mayor de edad… así comenzaba un nuevo reinado y un nuevo
período de nuestra historia.
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| D. Ramón Santillán González. |
 |
| D. Manuel Cantero de San Vicente, ministro de Hacienda |
El ejecutivo que llegó al poder en 1844, presidido
por Narváez, emprendió la reforma tributaria. En 1843, durante el breve periodo
en que Manuel Cantero de San Vicente fue ministro de Hacienda, le sugirió a
Ramón de Santillán la creación de una Comisión que dictaminase sobre la reforma
del sistema tributario español. La
Comisión fue nombrada el 18 de diciembre de 1843, cuando ya
había cesado como ministro Cantero y había sido sustituido por Juan José
García-Carrasco.
 |
| D. Juan José García Carrasco, conde de Santa Olalla, nuevo ministro de Hacienda. |
 |
| Ramón de Santillán fue uno de los principales impulsores de la reforma fiscal de 1845. |
La
comisión estaba formada por Javier de Burgos, como presidente, Ramón de
Santillán, Alejandro Mon, Pío Pita Pizarro, Antonio Jordá, Carlos Martínez de
Irujo y McKean, Alejandro Oliván, M. Ortiz, Joaquín María Pérez, L. Macgargh,
J. Secades, J. Sánchez Ocaña, E. Sairó, A. de la Llave y V. Fernández
Lascoiti como secretario.
La propuesta de esta comisión tomó cuerpo tras un análisis de las posibilidades de reforma del sistema y de los principios racionales e históricos que debían presidirla. El Dictamen de la misma se entregó el 5 de agosto de 1844, al entonces Ministro de Hacienda, Alejandro Mon, que había sido nombrado el 3 de mayo de ese mismo año. Las principales reformas tributarias suelen ir asociadas al nombre de los hombres (políticos o técnicos) que con su saber, su convicción o su perseverancia consiguieron sacarlas adelante. Esto es lo que ha sucedido con la de 1845, asimilada a Alejandro Mon, el ministro que la impulsó, y a Ramón Santillán, el técnico que la inspiró. En la formación de las políticas fiscales intervienen además del Gobierno otros agentes que, desde dentro o fuera del proceso decisional, modulan o limitan su alcance. Esto aconseja estudiar la política fiscal en dos períodos. Uno es el interno, que abarca desde la toma de conciencia de su necesidad hasta su aprobación. El segundo, el externo, se inicia con la aplicación de la reforma e incluye las reacciones que surgen con la práctica, así como las actitudes que, desde el Gobierno, adoptan aquellos que evalúan los resultados de las políticas decididas. Las reformas tributarias no acaban en el momento legislativo. Para su alcance pueden ser importantes las medidas que la Administración y el Gobierno toman en los meses que le siguen, corrigiendo aspectos que pudieran alterarlas significativamente.
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| D. Javier de Burgos, presidente de la comisión que había de dictaminar la Reforma Fiscal de 1845. Abajo otros miembros de la comisión: D. Carlos Martínez de Irujo y Mckean, D. Alejandro Oliván, D. José Sánchez Ocaña y D. Victorio Fernández Lascoiti. |
La propuesta de esta comisión tomó cuerpo tras un análisis de las posibilidades de reforma del sistema y de los principios racionales e históricos que debían presidirla. El Dictamen de la misma se entregó el 5 de agosto de 1844, al entonces Ministro de Hacienda, Alejandro Mon, que había sido nombrado el 3 de mayo de ese mismo año. Las principales reformas tributarias suelen ir asociadas al nombre de los hombres (políticos o técnicos) que con su saber, su convicción o su perseverancia consiguieron sacarlas adelante. Esto es lo que ha sucedido con la de 1845, asimilada a Alejandro Mon, el ministro que la impulsó, y a Ramón Santillán, el técnico que la inspiró. En la formación de las políticas fiscales intervienen además del Gobierno otros agentes que, desde dentro o fuera del proceso decisional, modulan o limitan su alcance. Esto aconseja estudiar la política fiscal en dos períodos. Uno es el interno, que abarca desde la toma de conciencia de su necesidad hasta su aprobación. El segundo, el externo, se inicia con la aplicación de la reforma e incluye las reacciones que surgen con la práctica, así como las actitudes que, desde el Gobierno, adoptan aquellos que evalúan los resultados de las políticas decididas. Las reformas tributarias no acaban en el momento legislativo. Para su alcance pueden ser importantes las medidas que la Administración y el Gobierno toman en los meses que le siguen, corrigiendo aspectos que pudieran alterarlas significativamente.
La
reforma fiscal de 1845 es fruto de, al menos, cuatro procesos históricos y a la
vez convergentes. Uno de ellos, la reforma agraria liberal: la desamortización
amplió la riqueza gravable por la hacienda pública; la supresión del diezmo,
por su parte, forzó las condiciones de exigencia financiera para reformar los
ingresos, pues el Estado participaba en sus rendimientos, eliminó la fiscalidad
eclesiástica, permitió la soberanía fiscal del Estado y dejó el camino expedito
para modernizar la fiscalidad sobre la agricultura (1).
El
segundo proceso fue la progresiva instalación en la normalidad política, tras
la finalización de la guerra civil carlista y la pérdida de las colonias
americanas, que obligaba al país a vivir de sus recursos propios, mermados por
una sucesión de conflictos que desde fines del XVIII habían agudizado el
desequilibrio presupuestario. Un tercer factor o proceso fue la construcción
administrativa del Estado liberal. Había que adaptar la fiscalidad a una
economía en transformación y a las exigencias de un Estado con renovados
fundamentos y funciones.
La
Reforma tributaria realizada en España, y aprobada en fecha 25 de mayo del año
1845, estableció las bases del actual sistema tributario español. La reforma
fiscal entró en el Congreso de diputados el 8 de enero de 1845; el Dictamen de la Comisión de Presupuestos
se expuso el 24 de abril, y el 25 de mayo fue aprobada, tras siete días de
discusión en el pleno del Congreso.
El nuevo ministro se mostró indeciso sobre las
posibilidades recaudatorias de la reforma y no fue presentada hasta el 10 de
enero de 1845, convirtiéndose en Ley el 23 de mayo de ese mismo año. La reforma
supuso una honda transformación del sistema fiscal español, estableciendo las
bases de un nuevo sistema, que rompía con los esquemas del Antiguo Régimen (2). |
| D. Alejandro Mon, ministro de Hacienda de España en 1845. |
El
sistema anterior mantenía regímenes distintos para el antiguo reino de Aragón,
Navarra, País Vasco y el resto del territorio y se articulaba sobre una gran
variedad de impuestos, en su mayor parte de origen medieval. La reforma trataba
de introducir los principios tributarios liberales: legalidad, suficiencia y
generalidad e implantar un sistema fiscal unificado para todo el país y
eliminar las trabas al crecimiento económico, y así se suprimieron las aduanas
interiores, los diezmos, la alcabala y los millones. En el nuevo sistema
tributario se dio mucha más importancia a los impuestos directos que a los
impuestos indirectos, la base del nuevo sistema estaba compuesta por cinco
impuestos:
1º.-
Los Impuestos directos eran:
Contribución sobre
bienes inmuebles, cultivos y ganadería: según las previsiones presupuestarias
debía cubrir aproximadamente el 25% de los ingresos del Estado.
La contribución territorial fue el
impuesto central en el sistema fiscal, por su peso recaudador y por gravar al
principal sector productivo. Con él surgió el debate doctrinal más importante
desarrollado en las Cortes con motivo de la reforma fiscal; su objeto fue el
hecho imponible y el sujeto pasivo del tributo. No se trató de la discusión más
extensa, pero sí la de mayor calado, pues en ella se dirimió la naturaleza del
impuesto y el modelo de desarrollo económico y de distribución social de la
carga fiscal implícitos en el sistema tributario.
El
Subsidio industrial y del comercio, grababa las actividades industriales y
comerciales, dividiéndose en dos partes, una fija y otra variable proporcional.
El subsidio industrial y comercial suscitó numerosas protestas y dio lugar a un
alto nivel de fraude. La Administración no estaba preparada para la gestión de
este nuevo sistema tributario y ésta se encomendó a los ayuntamientos y a los
gremios, utilizándose el sistema de reparto de cupos. La contribución
industrial y de comercio fue objeto de fuertes críticas al discutirse en las
Cortes y tras su aprobación por las mismas. No se trataba de nada nuevo. Desde
su implantación en 1821 como impuesto de patentes, el subsidio de comercio fue
objeto de una manifiesta resistencia antifiscal (3).
Las
quejas en el debate parlamentario de 1845 se centraron en cuatro aspectos: la
cuantía del impuesto, considerada excesiva; el modo de contribuir, a través de
una cuota fija y un derecho proporcional; el trato impositivo desigual a las
distintas actividades comerciales y a las industriales (4);
y, por último, la existencia de una única tarifa para cada ramo o profesión.
La
comparación con el gravamen a otras actividades productivas y las diferencias
entre las múltiples actividades gravadas originó al menos las siguientes
divisorias entre intereses: por un lado, la industria y el comercio frente a la
agricultura y la propiedad territorial; por otro, la industria frente al
comercio; en tercer lugar, las distintas profesiones y actividades mercantiles
e industriales entre sí (5).
Más protestas aún suscitó el derecho de consumos
(entrada de artículos en la ciudad, o su venta en los mercados) que perjudicaba
a las clases más modestas y que pronto se hizo muy impopular.
En
1845, el conflicto de intereses se resolvió, por un lado, en contra de la
agricultura, así como a favor de la industria frente al comercio. Respecto a
que la industria salía favorecida frente a la agricultura existía una práctica
unanimidad entre los contemporáneos38. Se adujo que la falta de estadísticas
fiables y la contestación antifiscal aconsejaban prudencia y moderación en las
tarifas, para asentar el impuesto (6).
En
todo caso, la elevación de las cuotas en 1845, obligada por la rebaja en la
contribución de inmuebles, se hizo en perjuicio de los comerciantes y a favor
de los industriales, particularmente de los “fabricantes” catalanes, que
ejercieron entre los años treinta y cincuenta una fuerte influencia sobre el
gobierno para garantizar una política comercial proteccionista y unas tarifas
raquíticas en el subsidio industrial.
Junto
con los Consumos, fue el impuesto que provocó una mayor movilización
antifiscal. La organización gremial o corporativa de las actividades sujetas a la Industrial y la
tradición en la protesta facilitaron la respuesta y el éxito relativo de los
contribuyentes afectados.
La
oposición de los contribuyentes continuó al ponerse en práctica la reforma tributaria.
Las resistencias ante el sistema fiscal de 1845 usaron varios métodos y
ofrecieron diferentes planos. En cuanto a los procedimientos se recurrió a la protesta
callejera y al cierre de establecimientos en agosto de 1845, nada más
divulgarse la tarifa de los impuestos (7), y a la protesta organizada. Ésta se
canalizó a través de Asociaciones ya existentes, como la Sociedad Mercantil
Matritense, las Juntas de Comercio de Madrid y de Barcelona o la Comisión Directiva
de Propietarios de la provincia de Barcelona, y por medio de un incipiente
movimiento corporativo a nivel nacional, cuya expresión más acabada fue la
Confederación Mercantil Española, creada a principios de 1846 en Madrid, aunque
de vida efímera (8).
Otro
nivel de la resistencia antifiscal consistió en rechazar la cuantía de las tarifas
y la clasificación de las categorías de contribuyentes. Esto afectó a la
Contribución industrial y de comercio. También se debió a Orlando la reducción
de las cuotas en un 20 por 100 y la creación, en el derecho fijo del impuesto,
de tres categorías para cada una de las seis clases de contribuyentes. Esta
reforma teóricamente permitía ajustarse mejor a la renta individual. En la
práctica era una vía para colocarse en la categoría inferior y reducir la
cuota.
Un
tercer plano de las protestas tuvo que ver con los métodos de determinar la
riqueza imponible. Esto sucedió asimismo en la Contribución
industrial. Lo que se criticó fue el derecho proporcional (que utilizaba como
índice el alquiler del local), que de los dos medios usados para calcular la
riqueza imponible era el que mejor aproximaba la importancia del negocio y la
capacidad de pago. Ramón Santillán lo eliminaría en 1847. Ante la escasa
recaudación del impuesto y las presiones directas de los comerciantes y
fabricantes, Santillán estableció un método sustitutivo consistente en la
agremiación de buena parte de las profesiones, artes y oficios; es decir, optó
por el “cambio de una de las bases esenciales del sistema”.
Fue
una claudicación ante la presión corporativa, orientada a “contener el torrente
de reclamaciones que se dirigía al Ministerio” (9).
Otro
impuesto era el Derecho de inquilinato, cuya vigencia apenas llegó a un año.
2ª.-
Los Impuestos indirectos eran:
Impuesto
de consumo de especies determinadas, rentas de estancos y monopolios (tabaco,
sal y loterías) y el gravamen del consumo de bebidas alcohólicas, el aceite de
oliva, el jabón y la carne.
La
conveniencia financiera de los consumos estaba fuera de toda duda para los
legisladores de 1845. El impuesto de Consumos constituía una figura clave en la
reforma fiscal, de difícil sustitución, ya que suponía el 14,7 por 100 del
presupuesto de ingresos. Era conveniente también para realizar el principio
liberal de la generalidad. Como era imposible hacer contribuir a todos los
ciudadanos proporcionalmente a sus rentas por medio de impuestos directos, era
preciso gravar el consumo, utilizando el gasto como indicador de capacidad de
pago (10).
Derecho
de hipotecas, gravaba la transmisión, arrendamiento y el establecimiento de
cargas sobre bienes inmuebles. El moderno derecho de hipotecas propuesto en
1845 nacía con una doble finalidad, recaudatoria y de garantía de la propiedad
inmueble. Había otras dos funciones, menos explicitadas, en el proyecto del
gobierno, obra de Santillán, autor también del Reglamento. Una, que tributasen
los capitales mobiliarios invertidos en la compra de fincas; otra, proporcionar
información sobre la riqueza sujeta a la contribución de inmuebles, para
reforzar sus rendimientos.
Estas
funciones auxiliares pasaron inadvertidas durante la discusión de la reforma tributaria,
debido a que en las bases presentadas por el Gobierno para el Derecho de
Hipotecas sólo se especificaban los hechos imponibles, los sujetos pasivos y
los tipos impositivos. Precisamente el gravamen de las herencias en línea directa
motivó la principal queja formulada ante el gobierno y las Cortes por varias organizaciones
de grandes propietarios, como la Comisión Directiva de los Propietarios de
Barcelona, que convencieron al gobierno de la improcedencia de la medida.
Junto
a estos impuestos también tenían importancia destacada las rentas de aduanas y
monopolios de tabacos y loterías.
La
reordenación tributaria fue la base de la recuperación de la Hacienda durante
el reinado de Isabel II y la que hizo posible por tanto el desarrollo de las
obras públicas y de las disponibilidades en general. Reforma del sistema fiscal
de 1845, elaborada por Alejandro Mon. Se estableció un nuevo sistema fiscal más
racional, eficaz y moderno, que puso fin al enrevesado sistema impositivo del
Antiguo Régimen.
La
reforma tributaria de 1845 fue el resultado de una convergencia de factores que
crearon su necesidad y facilitaron su adopción; entre ellos, la existencia de una
estrategia reformadora que generó un a modo de institucionalización de la reforma
tributaria, en la que tuvieron un lugar destacado aquellos técnicos y políticos
con experiencia en la gestión presupuestaria, como Pita Pizarro, Sánchez Ocaña,
Alejandro Mon o Ramón Santillan, a quien se debe un papel relevante en dicha
reforma (11).
La
implantación de un renovado sistema fiscal, que simplificaba el caótico cuadro
de ingresos previo y lo ordenaba en torno a unos principios más coherentes
reforzando sus rendimientos, apuntaló la construcción del nuevo orden liberal, al
dotarlo de recursos estables que garantizaban su viabilidad. Con ellos no se alcanzó
la suficiencia, pues hubo que continuar recurriendo a medios extraordinarios de
financiación, pero situó los déficits en límites manejables.
Ahora
bien, el sistema fiscal resultante no se ajustó sin más a las ideas y preferencias
de Santillán y de la Comisión
para el estudio de la reforma del sistema tributario, de 1843-1844. Los
impuestos propuestos por el Gobierno pasaron dos filtros. Uno, en el debate
parlamentario; otro, con la práctica fiscal. Como consecuencia, el programa
fiscal ideal experimentó, primero, en las Cortes, una deriva conservadora;
después, en manos de los gobiernos, entre 1845 y 1852, una contrarreforma
tributaria. No sólo una de las figuras (los Inquilinatos) fue suprimida, lesionando
la pretendida generalidad del sistema fiscal, sino que otras fueron modificadas
en sus hechos imponibles (la contribución territorial), en sus bases
tributarias (la contribución industrial y de comercio), en sus métodos de
recaudación (impuesto de Consumos) y en sus posibilidades de controlar los
rendimientos de otros impuestos (Derechos reales). Santillán lo expresó a
principios de los años 60, cuando evaluó los principios y la aplicación de la
reforma de 1845, al sostener que:
“Se
acometió aquella reforma, estudiando antes con detenimiento los vicios de las
anteriormente ensayadas, para asegurar a la nueva condiciones deun éxito menos
desgraciado que el que antes se había obtenido. Había, no obstante, que
transigir con hábitos, con preocupaciones y, sobre todo, con intereses que
necesariamente habían de oponerse a una obra, ya sobrado complicada y difícil
por su naturaleza misma, y aún más por su magnitud; pero lo que importaba era
dar a sus cimientos la mayor solidez posible para que pudieran resistir sin
conmoverse las modificaciones que debían mejorarla gradual y sucesivamente. Los
resultados han venido a probar que este objeto se consiguió, tanto más, cuanto
que no han sido bastantes a turbar las ventajas adquiridas las medidas poco
meditadas con que, no una vez sola, se habían puesto ya en peligro las bases
mismas del plan de 1845”
(12). Fue esa transigencia la
que modificó el modelo de distribución de la carga fiscal implícito en el
programa de reforma de 1845, alteró su modelo de crecimiento económico y
garantizó la pervivencia del sistema fiscal implantado, alejado en varios aspectos
del Ideal propugnado por Santillán.
El
modelo de análisis convencional con el que se ha abordado la reforma fiscal, al
no contemplar las restricciones que operaron sobre la misma, ha dejado en la
penumbra alguno de sus aspectos relevantes, hasta confundir la relativa
eficacia recaudadora del nuevo sistema fiscal y la pervivencia secular de sus
principales figuras y técnicas recaudatorias, con su fortaleza teórica.
Si
consideramos todo el espectro de los agentes que han intervenido en la configuración
definitiva de aquel sistema, a través de su actuación en el momento legal y en
el de su revisión política durante sus primeros años en vigor, hay que concluir
que la reforma de 1845 más que un producto ideal generó un producto posible,
que debió mucho a Ramón Santillán y a los reformadores de 1845, pero también a
las preferencias reveladas por determinados grupos de contribuyentes (sobre todo fabricantes,
grandes ganaderos y propietarios; etc.), a través del trámite legislativo de reforma
y ante el Gobierno, una vez que aquélla se puso en marcha. En ese proceso, la
reforma caminó en el mismo sentido en que lo hicieron, en el transcurso de la
revolución liberal, las restantes leyes que definían los derechos de propiedad
(13), afectaban a la apropiación y distribución de factores productivos e
influían en los intercambios interiores e internacionales de bienes, condicionando,
en fin, la distribución de la renta y el reparto de las obligaciones con el
Estado, en el que llevaron la peor parte los trabajadores y los pequeños campesinos
y cultivadores de la tierra, a la sazón la mayor parte de la población
española. Era la expresión fiscal de un sistema que, en lo político, estaba
regido por unas minorías que patrimonializaban lo público y lo usaban para
administrar privilegios. Lo que no quiere decir que esas oligarquías actuasen
como un todo homogéneo. El fraude electoral, en un régimen de voto censitario,
y la tolerancia diferencial ante el fraude, son ejemplos de una
patrimonialización dentro de la patrimonialización, cuyo análisis detenido contribuye
a revelar la naturaleza real y algunas de las líneas de tensión de aquel sistema
tributario (14), que llevaron a cuestionarlo cuando los tipos impositivos nominales
fueron elevados y la rigidez de las bases apuntaba a la ocultación como una de
sus principales y más lacerantes lacras, en el último cuarto del siglo XIX.
No
tendríamos una visión exacta de la dimensión de la Reforma Fiscal que
tratamos si no atendiésemos los antecedentes
de la reforma de Mon (1808-1844). Pues en el periodo histórico de entre 1808 y
1844, la fiscalidad estamental del Antiguo Régimen, y los viejos gravámenes
carecían de cualquier coherencia; eran muy numerosos y la mayoría de ellos
proporcionaba escasos rendimientos para la Tesorería Real; y
cuando se querían aliviar las penurias de la Hacienda, se establecían
nuevas contribuciones, complicando aún más el cuadro tributario. Los impuestos
se solapaban sobre unas mismas bases tributarias, pues se habían implantado sin
más lógica que la de aumentar los ingresos de la Hacienda. Antes de
1845 imperaba el desorden tributario, tanto en la normativa un tanto abigarrada
y confusa, como en la gestión de las rentas públicas, diseminada por múltiples
tesorerías, compartida por distintas instituciones y arrendadores y, en fin, un
campo difícil de controlar. Como en los siglos anteriores, en la Hacienda decadente del
absolutismo no había generalidad legal en los tributos, porque ni los nobles ni
los eclesiásticos eran sujetos pasivos de los impuestos directos; tampoco existía
homogeneidad territorial, ya que la fiscalidad difería según los reinos. En la Hacienda preliberal, ni
siquiera la Corona
tenía el monopolio fiscal, puesto que la Iglesia cobraba el Diezmo, los señores
jurisdiccionales percibían rentas, tasas y multas cedidas o enajenadas por la Hacienda real, siendo las
más importantes las Tercias y Alcabalas, y los municipios y los distintos
reinos tenían autonomía fiscal y sus propias fuentes de ingresos.
Los
ingresos públicos habían sido en la época moderna más o menos suficientes en
ausencia de conflictos bélicos, pero la Hacienda castellana tenía dificultades siempre
que había guerras; de ahí que, desde que éstas se hicieron frecuentes a partir
de finales del siglo XVIII, los gastos de la Tesorería se incrementaron.
Los
déficit presupuestarios aún se agrandaron más en el primer tercio del siglo
XIX, por la pérdida de las colonias americanas, las recurrentes alternancias de
regímenes políticos, entre absolutistas y liberales, y el declive de las rentas
tradicionales, debido al colapso de las bases económicas del Antiguo Régimen y también
a la incapacidad de sus gobernantes del momento para exigir los impuestos;
consecuentemente, la Hacienda Real y el régimen absoluto se sumieron en la
quiebra. La miseria en que se desenvolvía la Tesorería forzó a los
responsables del ramo, tanto absolutistas como constitucionales, a idear
expedientes, desesperados en algunos casos, para aumentar los ingresos
públicos. Todos los Secretarios del Despacho de Hacienda de esta época toparon
con obstáculos insalvables en su búsqueda de un régimen tributario mejor y más
saneado. En los períodos absolutistas, los proyectos fiscales hubieron de
respetar los privilegios fiscales de los nobles y clérigos pero aún así
fracasaron; finalmente a los responsables de Hacienda no les quedó más opción
que perfeccionar la administración fiscal y contener el gasto en los estrechos
límites permitidos por la recaudación. Con todo, dos ministros absolutistas
lograron introducir tributos que tendrían futuro, como fue el caso de Martín de
Garay en 1817 con la
Contribución general y la de Puertas, y de Luís López
Ballesteros en 1826-1827, con nuevas versiones del derecho de paja y
utensilios, la renta de aguardientes y licores, así como de la contribución de
frutos civiles.
Las
dificultades de los absolutistas para sustituir el viejo mosaico tributario
eran lógicas, pues el régimen fiscal estaba agonizando junto al sistema
político y, en fin, cualquier modernización tributaria era incompatible con el
absolutismo.
Por
ello, el retraso de la imposición española frente a la europea, en la primera
mitad del siglo XIX, hay que atribuirlo al fracaso de las reformas tributarias
liberales. La explicación última está, empero, en la incapacidad de los
liberales españoles para hacer la revolución con cierta rapidez; en
consecuencia, la lenta agonía del Antiguo Régimen postergó la adopción
definitiva de la tributación liberal en España hasta 1845.
 |
| Vista de Madrid por estos años. |
En este período los problemas políticos y fiscales
se debilitan mutuamente. Las reformas tributarias liberales contribuyen a
explicar la corta vida de los regímenes liberales de Cádiz y del Trienio; las
nuevas contribuciones enajenaron el apoyo de los campesinos a los liberales. En
el decenio de 1830 los liberales financiaron la guerra civil contra los
carlistas con la desamortización y los empréstitos; eso retardó la reforma
fiscal, porque lo urgente era recoger como fuera fondos para ganarla. En las
Cortes de Cádiz y en el Trienio Constitucional las viejas contribuciones fueron
sustituidas por la normativa hacendística liberal. Las Constituciones españolas
del siglo XIX establecían, antes que nada, los principios liberales de la
sociedad burguesa para la financiación del Estado, a saber: el de capacidad de
pago (todo ciudadano había de contribuir a financiar al Estado en proporción a
sus haberes); el de legalidad (el Presupuesto había de ser aprobado anualmente
por las Cortes); el de generalidad (nadie quedaría exento de la tributación y
los impuestos serían los mismos para las personas y los territorios); el de
suficiencia (el Presupuesto había de saldarse equilibrado), y el de coherencia
y simplificación de los impuestos (que debían de ser pocos y evitar las dobles
imposiciones). Pero la reforma y, sobre todo, la implantación práctica de los
tributos eran harto más complicadas que la redacción de varios artículos en la Constitución,
sentando la doctrina sobre la imposición. Los constitucionales establecieron
una Contribución directa en 1813, y unos impuestos de producto de corte francés
en 1821. Esas primeras reformas tributarias liberales eran un tanto utópicas:
en 1813 los liberales españoles todavía estaban deslumbrados por al espejismo
de la única contribución; en 1821 se adoptaron con alguna variante local los
tributos franceses, pero se descuidó la gestión de los tributos, que exigía una
reforma administrativa previa, y su viabilidad en aquella economía española tan
poco comercializada y en plena crisis. Bien es cierto que aquellos ensayos
tributarios liberales tuvieron poco tiempo para asentarse, pues los nuevos
gravámenes fueron abolidos por las restauraciones absolutistas de Fernando VII;
no obstante, en su efímera existencia, las nuevas contribuciones ya habían
encontrado obstáculos insalvables en su recaudación.
 |
| El Paseo del Prado de Madrid lugar de relación social de la población. |
La
reforma fiscal de Mon tuvo sus logros y defectos, a pesar del mandato de
equilibrar el presupuesto contenido en la Constitución de 1845,
en la gestación déficit presupuestario influyó la insuficiencia y rigidez del
marco tributario liberal establecido en 1845, más que por las deficiencias
teóricas de sus principales gravámenes, por su pésima, e interesada, gestión.
La reforma de 1845 estableció un sistema fiscal formalmente intachable, que,
legalmente, era proporcional; las deficiencias surgieron en el ámbito práctico,
pues el cambio legal en el sistema fiscal no fue acompañado de una reforma de
la administración tributaria; la
Hacienda renunció a la recaudación directa de los tributos,
dejándola en manos de los municipios, en el caso de la Contribución de
inmuebles, cultivo y ganadería y de la Contribución de consumos, y de los gremios con la Contribución
industrial y de comercio; paralelamente, se postergó la realización del
catastro de la riqueza inmueble y de los registros industriales,
imprescindibles para conocer las bases tributarias y asegurar el reparto
proporcional de las contribuciones; esas decisiones abonaron el florecimiento
de un amplio fraude que, al ser selectivo por capas de contribuyentes, dio
lugar a la injusticia fiscal. En el plano legal no hay que regatear méritos a
los hacendistas de 1845, que lograron sustituir la fiscalidad absoluta por la
Hacienda liberal; algo en lo que los liberales previos no habían acertado. Por
un lado, los moderados cumplieron una función fundamental de la política
liberal desreguladora, pues en la reforma de 1845 se enterraba definitivamente
la legislación fiscal del Antiguo Régimen, lo que quitaba las trabas que
aquella tributación imponía al crecimiento económico: la circulación comercial
quedó liberada de las aduanas interiores; y los costes de producción
disminuyeron al librarse de las alcabalas.
 |
| Paseo familiar en el Madrid de estos años. |
Por
otro lado, el mismo año de la reforma fiscal se implantó definitivamente con la
Constitución de 1845 la doctrina impositiva, acorde con los principios de
igualdad y de representación política de los ciudadanos en los regímenes
liberales, que venía incorporándose a las Constituciones sancionadas desde
1808, y que descansaba en las reglas siguientes:
1ª)
La reserva de ley o principio de legalidad fiscal, establecía que el Parlamento
había de aprobar anualmente todas las cuestiones presupuestarias y tributarias;
con ello se buscaba mermar la capacidad fiscal del monarca y la separación del
patrimonio real del patrimonio del Estado; así, los liberales arrinconaron el
concepto de Hacienda Real, sustituyéndolo por el de Hacienda pública.
2ª)
La atribución al Estado del monopolio de la fiscalidad y de la jurisdicción,
dejó a la Iglesia
y los particulares sin capacidad de cobrar impuestos y tasas, y a los
municipios y provincias con escasos medios.
3ª)La unificación territorial del trato fiscal y la generalización personal de la
obligación de contribuir buscaban conseguir la igualdad personal y territorial
de los ciudadanos ante la ley y, por tanto, ante la contribución; esto
significaba acabar con los privilegios fiscales de los estamentos noble y eclesiástico
del régimen absoluto.
4ª)
La equidad liberal basada en la igualdad dictaba que los ciudadanos habían de
contribuir a la financiación de los gastos de la Hacienda en proporción a su
capacidad económica; es decir, la carga fiscal habría de distribuirse de
acuerdo a los ingresos que los contribuyentes obtuvieran de sus propiedades o
actividades.
5ª) La Constitución y las ideas de los liberales
mandaban el cumplimiento de los principios de suficiencia, economía,
neutralidad y sistematización de los impuestos; esto es, el Presupuesto general
del Estado había de cerrarse equilibrado; los tributos habían de ser fáciles y
económicos de cobrar, y su recaudación había de realizarse sin que la
inspección se entrometiese en la intimidad de los ciudadanos; las
contribuciones no habían de distorsionar la asignación de los recursos
económicos; finalmente, para evitar la sobrecarga fiscal, con el fin de no
retraer la actividad económica y favorecer el crecimiento económico, había que
acabar con las dobles imposiciones, impidiendo que varios impuestos recayesen
sobre las mismas bases; esto implicó la ordenación del desordenado mosaico
tributario de la Hacienda absoluta, pues la reforma de 1845 sistematizó y
redujo el número de los tributos.
 |
| Ministerio de Hacienda, Madrid año 1845. |
La
reforma de 1845 únicamente implantó, en la práctica, con plenitud el objetivo
de sistematización de las contribuciones y, parcialmente, el de economía y la
facilidad en la recaudación. La abolición de las rentas de la Hacienda absoluta fue un
paso importante; ya no existían las odiadas alcabalas, ni el diezmo, que tan
fuertes obstáculos oponían al desarrollo de la actividad comercial industrial y
agraria del país. En la práctica, la igualdad personal y territorial no se
consiguió plenamente, ni tampoco el principio de equilibrio presupuestario; ni
siquiera se cumplía con la formalidad legal de que el Presupuesto del Estado
fuese aprobado anualmente, y no siempre fue sancionado por el Parlamento.
La
faceta formal fue lo más sobresaliente de la reforma de Alejandro Mon, que dio
un nuevo aire legal a la fiscalidad; no obstante, la reforma se aprovechó de
experiencias previas y, lo que es fundamental, en 1845 se respetaron tanto la
estructura de la realidad tributaria como las prácticas recaudatorias, que se
habían gestado desde las reformas de las Cortes de Cádiz y, fundamentalmente,
con el sistema de López Ballesteros y las reformas de los liberales isabelinos.
En efecto, por una parte, las innovaciones de los reformadores de 1845 tenían
precedentes en la reforma tributaria del Trienio liberal, en el Presupuesto
para el Segundo Año Económico, ideada por José Canga Argüelles. Por otro, si se
atiende a la estructura y a las formas de recaudación, la reforma de Alejandro
Mon apenas cambió la situación, pues el sistema tributario implantado en 1845
era muy parecido al vigente en 1843 y bastante distinto al mosaico fiscal
previo a 1808. De manera que si la inspiración formal de la Ley tributaria de mayo de 1845
está en el sistema francés, el origen inmediato de la tributación del Estado
liberal se halla en las novedades del ministro de Hacienda de Fernando VII,
Luís López Ballesteros, que introdujo y modificó unas cuantas contribuciones, y
las medidas parciales de los ministros de Hacienda isabelinos. Hay que contar,
además, con que las contribuciones, rentas y arbitrios de la Hacienda del Antiguo
Régimen habían transformado, durante las cuatro primeras décadas del siglo XIX,
sus tradicionales prácticas recaudatorias: las Rentas provinciales eran, en
realidad, un impuesto directo sobre la agricultura, porque su forma de cobro
más generalizada era el reparto del cupo asignado según la riqueza territorial
de los vecinos del municipio.
 |
| Día de toros año 1845 (grabado de Ignacio Boix). |
La
reforma de 1845 introdujo, por tanto, pocas innovaciones en la realidad de la
recaudación fiscal, aunque los cambios ideológicos y formales en los tributos
fueron de consideración. Consecuentemente, después de 1845 los tributos, de
impecable factura liberal, fueron recaudados con los tortuosos procedimientos
de la Hacienda
absolutista, desvirtuando la naturaleza de las contribuciones. La conservación
de las prácticas recaudatorias previas fue el precio que el país hubo de pagar
para hacer factible la reforma; digámoslo con claridad o con otras palabras,
las burguesías liberales y las oligarquías terratenientes permitieron las medidas
de la revolución liberal de los impuestos en este caso; porque tenían la
seguridad de que, en el fondo de la cuestión, su aplicación práctica no
lesionaría sus intereses. Los moderados de 1845, que ya conocían las penosas
experiencias de los intentos previos de reforma tributaria, plantearon la
estrategia de forma conservadora. Aun con esos cuidados, el proyecto de Mon y
posteriormente la ley reformadora, encontró resistencias, y no fue completa la
aceptación de los nuevos tributos y de los procedimientos de su reparto y
recaudación. Por todo ello, los reformadores se refugiaron en la seguridad
recaudatoria de los procedimientos tradicionales de gestión tributaria; de ahí
que aunque no pudo eludirse el principio de generalidad personal de la
tributación, la distribución de la carga fiscal ni siguió el principio de
proporcionalidad establecida por la Constitución, porque el fraude favoreció a
quienes tenían poder político en los gobiernos central y locales.
 |
| Escenas de la vida social y popular de Madrid. |
Los
reformadores de 1845 reconocieron que nunca pretendieron implantar un sistema
tributario totalmente nuevo; al contrario, acentuaron la permanencia de las
costumbres fiscales: Esto era una táctica para asegurar lo que más les
preocupaba, que era la continuidad recaudatoria y el arraigo de los nuevos
tributos; ese pragmatismo les llevó a renunciar a sus principios fiscales. Por
ello, en lugar de copiar el sistema fiscal francés al pie de la letra, lo
adaptaron a las peculiaridades españolas: a) disfrazaron las nuevas figuras
tributarias, presentándolas como una mera refundición de las antiguas
contribuciones castellanas o aragonesas; b) conservaron las experiencias
fiscales de las dos Coronas y las prácticas recaudatorias previas, y c) se
sirvieron de las innovaciones introducidas por los constitucionales del
Trienio, pero también por los absolutistas Garay, el Trienio y López
Ballesteros.
Formalmente
se adoptó la fiscalidad francesa, y el texto de la Ley de 1845 sigue de cerca a
su homóloga vigente en el país vecino, sobre todo en la estructura de los
impuestos principales introducidos por Alejandro Mon, que fueron los
siguientes:
1º)
La Contribución
de Inmuebles, cultivo y ganadería: que refundió las antiguas contribuciones de
cuota fija que se cobraban en forma de reparto sobre la riqueza territorial;
2º)
La Contribución
de Consumos: que sustituyó a algunas de las Rentas provinciales
(fundamentalmente, la
Alcabala) y que conservó el Derecho de Puertas;
3º)
La Contribución
Industrial y de comercio: que reemplazó al impuesto del mismo
nombre;
4º)
El Derecho de Hipotecas: que tenía un precedente homónimo.
5º)
La Contribución
de Inquilinatos, que era la única novedad, frente al proyecto de
la
Comisión, introducida por el Ministro de Hacienda, por lo que apenas perduró un
año.
 |
| Las ferias de Madrid. |
a)
Al comparar las recaudaciones porcentuales obtenidas por estos nuevos impuestos
de 1845 con la proporcionada por sus antecedentes, se comprueba su identidad
numérica.
b)
La reforma de Mon dejó con vida demasiadas rentas antiguas; unas fundamentales
como las de Aduanas y los Estancos, y otras muchas cuya recaudación era
insignificante.
El
mérito de los reformadores, por tanto, radicó principalmente en los aspectos
formales: sin cambiar apenas las prácticas recaudatorias, tan obsesionados como
estaban por mantener el nivel de recaudación, no querían grandes novedades, y
conservando las tradiciones fiscales del país, crearon un sistema tributario
coherente, según los principios liberales, que eran radicalmente diferentes a
la doctrina estamental subyacente a la legislación fiscal del Antiguo Régimen.
La virtud de la reforma de 1845 consistió, pues, en sistematizar unos tributos
antiguos excesivos, complejos y desordenados en unas pocas contribuciones,
unificando y generalizando la tributación, y revistiéndolas de formas
hacendísticas modernas importadas de Francia.
 |
| El cartel de los toros. |
También
fue un mérito político no desdeñable de los moderados lograr la aprobación de
la reforma tributaria en las Cortes; lo consiguieron, sin duda, por la
moderación de los aspectos prácticos de la reforma, que permitieron que la
realidad recaudatoria se apartase de la legalidad. El reparto legal de la carga
tributaria tras 1845 obedeció, en definitiva a un sistema tributario, que ya
admite tal apelativo, con estos rasgos:
1º)
La adopción de un "sano eclecticismo fiscal", descartando
definitivamente el "mito de la única contribución", que compaginó la
tributación directa con la indirecta.
2º)
En la tributación directa se optó por la realidad del gravamen, en contra del
criterio de la imposición personal; se eligieron, por tanto, los impuestos
reales o de producto, frente al impuesto sobre la renta.
3º)
En la tributación indirecta, se gravaron los consumos determinados y la
circulación de bienes a través del Derecho de Hipotecas desechando los tributos
generales sobre el volumen de ventas.
4º)
Se conservaron los ingresos derivados de las propiedades del Estado y de los
monopolios fiscales.
Los
impuestos implantados por los reformadores de 1845 no lograron financiar
completamente los gastos del Estado por su limitada potencia recaudadora,
derivada del desconocimiento que la Hacienda tenía de las bases tributarias;
deficiencia que se agravó con el tiempo, por la rigidez mostrada por la
recaudación de aquellos impuestos. Los defectos iniciales del sistema
tributario de Mon y Santillán fueron agravados por los apaños y
transformaciones tributarias del período inmediatamente posterior a la reforma,
que se acaban de mencionar. Los avances y las limitaciones de la reforma
tributaria liberal se desvelan al analizar los resultados recaudatorios
inmediatos de aquella reforma tributaria.
 |
| El baile del candil, diversión popular. |
En
primer lugar, conjuntamente, las nuevas contribuciones liberales sólo aportaban
el 44 por 100 de los ingresos del Estado en 1845. El motivo era que sólo dos de
los tributos recién implantados destacaron por la cuantía de su aportación al
Tesoro: la Contribución territorial que contribuía con el 24 por 100 de los
ingresos totales del Estado, y la de Consumos que suministró el 15 por 100.
En
segundo lugar, la recaudación de los gravámenes introducidos por Mon creció
entre 1845 y 1854 menos que la de algunas rentas antiguas que persistieron,
como las Aduanas y los Monopolios. Eso ocurrió por los problemas iniciales de
algunos impuestos (el de Inquilinatos desapareció). La Industrial hubo de
reformarse) y por las dificultades de aceptación que tuvo el Impuesto de consumos;
que contrastaban con la buena recaudación y la mayor flexibilidad de las
antiguas rentas de Aduanas y los Estancos. También entre 1850 y 1869, los
nuevos impuestos crecieron menos que algunos tradicionales; de hecho, la
participación de Inmuebles y de Consumos en los ingresos ordinarios del Estado
cayó entre 1850-1854 y 1864-1869, mientras que los monopolios fiscales elevaron
su peso relativo entre esas fechas. Las circunstancias excepcionales del
Sexenio trastocaron esa tendencia estructural del cuadro tributario, pues la
contribución territorial recuperó terreno, alcanzando casi el 30 por 100 de los
ingresos impositivos; era el porcentaje más elevado desde 1845.
Los
fracasos de Figuerola como reformador de la tributación directa, tras su
aceptación del hecho consumado de la desaparición de los Consumos, porque los
habían abolido las Juntas revolucionarias, y la imposibilidad de recaudar su
impuesto personal condujeron a recargar la contribución territorial. Durante el
sexenio se prolongó la caída de los impuestos indirectos, y también disminuyó
la recaudación por los monopolios.
 |
| Grabados de Madrid del año 1845. |
En
tercer lugar la industria y el comercio recibieron del sistema tributario de
1845 un trato fiscal favorable, en comparación a la actividad agraria. Hacia
1860, la presión fiscal, esto es, el porcentaje que suponía la recaudación del
impuesto sobre la producción neta del sector, soportada por el comercio y la
industria sólo era un 25 por 100 de la presión fiscal que recaía sobre la
agricultura. Además, la imposición de producto de 1845 no estableció gravámenes
sobre las rentas del trabajo asalariado y del capital, dejando fuera del
sistema los denominados impuestos nuevos de producto; eso significaba un trato
adicional de favor a la industrialización, pues aquellos factores de la
producción se concentran en los sectores capitalistas.
En
cuarto lugar la presión fiscal global del cuadro tributario de 1845 no era
elevada: hacia 1860 los ingresos ordinarios del Estado representaban el 6,5 por
100 de la renta nacional. Esta presión fiscal era perfectamente tolerable por
el conjunto de la economía; y esto concordaba con la intención de los liberales
de no gravar en exceso la actividad económica, con objeto de favorecer el
crecimiento económico. No obstante esa llevadera presión fiscal estaba muy
desigualmente distribuida, lo que hacía que algunas capas de la población como
eran las de los pequeños campesinos y los consumidores de la ciudades
soportasen una excesiva carga fiscal.
 |
| Café Suizo en fecha 3 de junio de 1845. |
En
la Contribución de los bienes Inmuebles pagaban proporcionalmente más los que no tenían
influencias políticas, debido a que el tributo era gestionado por los
municipios, para decirlo con mayor precisión, por los mayores propietarios del
término, y a que no existía una estadística agraria que permitiese individualizar
propiamente la cuota, lo que hubiese dificultado las arbitrariedades de las
juntas locales, que dejaban evadir el pago de la contribución a los poderosos
locales.
La
forma de cobro de la contribución industrial se realizó, desde 1847, a través de la agremiación
de los industriales y comerciantes, cuyas asociaciones se encargaban de
repartir los cupos, lo que también favorecía el fraude del conjunto de
comerciantes e industriales y el selectivo de los de mayor rango. Para aumentar
las rentas del Estado, se recargaron los impuestos indirectos, particularmente
el de Consumos que, debido a su regresividad, eran objeto de violenta oposición
por parte de los grupos urbanos, lo que dificultó su implantación.
En
quinto lugar, la rigidez de los impuestos directos agravó, por añadidura, con
el paso del tiempo, la insuficiencia del sistema tributario de la reforma de 1845, a pesar del
crecimiento de la economía española. La situación empeoró de tal manera que ni
recargando los impuestos indirectos, se pudo llenar el desfase entre gastos e
impuestos, por lo que resultó inevitable recurrir a la emisión de la socorrida Deuda
pública y a otros expedientes extraordinarios.
Por
último, en sexto lugar, algo influyó la ideología política en el reparto de la
carga tributaria, pues se dibuja una tendencia de los gobiernos progresistas a
gravar la agricultura y a desgravar los consumos urbanos, mientras que los
unionistas tendieron a hacer lo contrario. Asimismo, hay que decir que el
Arancel Figuerola hizo aumentar la importancia relativa de los ingresos de
Aduanas con respecto a la media de 1865-69, pero no alcanzó el nivel de
1860-64. Es decir, que la elevación del peso relativo de la recaudación por
Aduanas, a partir de 1869, se debió tanto a la recuperación económica tras la
crisis ocurrida entre 1864 y 1868, como al Arancel de 1869; de no haber sido
por la generalización del contrabando, los ingresos por aduanas aún hubiesen
crecido más, pues el valor de las importaciones aumentó. El sistema establecido
en 1845, perduró hasta 1900, con algunas pequeñas transformaciones, en este año
los problemas financieros derivados de las guerras coloniales, impusieron la
reforma de Raimundo Fernández Villaverde.
 |
| Constitución de 1845. |
La
Constitución española de 1845 fue la norma suprema durante el reinado efectivo
de Isabel II, que sustituyó a la Constitución de 1837 norma suprema durante su
minoría de edad.
La Constitución de 1845 estuvo vigente hasta la proclamación
de la constitución española de 1869, aunque hubo varios intentos para
sustituirla en 1852 y durante el bienio progresista (1854-1856). Fue la
expresión constitucional del doctrinarismo español.
 |
| La Reina Isabel II jura la Constitución de 1845. |
Se sitúa
el inicio de la década moderada, tras concluir el periodo de regencias y
declararse en 1843 la mayoría de edad de Isabel II aunque sólo contaba con
trece años de edad. El paso de los moderados al poder comienza con la dimisión
de Espartero como regente y con la asunción de la presidencia del Consejo de
Ministros por el general Ramón María Narváez. En su primer gobierno, de casi
dos años de duración, configuró la base política de la década moderada.
 |
| General Ramón María Narváez. |
Cuando
en mayo de 1844 el general Ramón María Narváez se hizo cargo del gobierno, los
moderados estaban divididos respecto a la necesidad de reformar la Constitución
de 1837 entonces vigente, incluso el grupo más reaccionario encabezado por el
marqués de Viluma abogaba por su derogación y la vuelta a la carta otorgada del
Estatuto Real de 1834. Narváez se inclinó finalmente por la opción de la
reforma defendida por el grupo liderado por Alejandro Mon y Pedro José Pidal
frente al grupo de moderados “puritanos” que defendían su mantenimiento porque
su aprobación había sido fruto del consenso entre los dos grandes partidos
liberales, moderados y progresistas, lo que les permitiría alternarse en el
gobierno sin tener que cambiar la Constitución cada vez que se cambiaba el
gobierno (15). En realidad lo que defendían Mon y Pidal era elaborar una nueva
Constitución, dado que los cambios que proponían eran muy importantes:
sustituir el principio de la soberanía nacional por el de la “soberanía
compartida” entre la reina y las Cortes, lo que situaba en un mismo plano a la Corona y a la Nación y reforzaba los
poderes de la primera; y la sustitución del Senado electivo por uno designado
por la Corona,
que además sería vitalicio. Estos cambios fueron completamente rechazados por
los progresistas, algunos de los cuales incluso abogaban por recortar los
poderes que había concedido a la
Corona la Constitución de 1837, especialmente en cuanto a la
suspensión y disolución de las Cortes, mientras la mayoría de los progresistas
se alineaba con los moderados “puritanos” en su defensa de la Constitución de
1837 sin introducir ningún cambio (16).
Para
llevar a cabo la reforma de la
Constitución, Narváez convocó elecciones para el verano de
1844 en la que los progresistas no participaron porque estaban a favor de
mantener intacta la
Constitución y porque sus principales líderes estaban en
prisión o huidos como consecuencia de las revueltas progresistas que se
produjeron en febrero y marzo de 1844 tras las elecciones de enero en las que
denunciaron la “influencia” del gobierno moderado de Luís González Bravo en el
resultado de las mismas. Así fue como los moderados pudieron aprobar sin ningún
tipo de oposición la nueva Constitución hecha a su medida (17). Así pues, la Constitución de 1845
no fue el resultado de ningún proceso constituyente. En vez de eso, unas Cortes
ordinarias reformaron la
Constitución de 1837 de tal forma que dieron lugar a un texto
nuevo. La reforma la llevaron a cabo los moderados que ocuparon los puestos de
la Comisión encargada de estudiar el texto. Además en la Comisión estaba
prácticamente todo el Gobierno, por lo que el ejecutivo intervino
ostensiblemente. El resultado fue un texto de carácter doctrinario, no fruto de
la soberanía nacional.
 |
| El 23 de mayo de 1845 se votó y aprobó la Constitución de 1845. |
En
el preámbulo se explicita la soberanía compartida, al destacar la voluntad real
para dar forma a la
Constitución. El término de soberanía nacional desaparece del
texto y el artículo 12 establece que la potestad de hacer las leyes reside en
las Cortes con la Reina. Así
la monarca aumentaba considerablemente su poder y autonomía. El Congreso pierde
poder frente a la Reina
y se plantea la limitación de sufragio que se hará efectiva con la ley electoral
de 1846. En cuanto al Senado, deja de ser semielectivo para ser enteramente de
nombramiento regio. Se va asemejando a la Cámara de los Lores británica pero sin llegar a
ser hereditario, aunque sí vitalicio. Por su parte, el Congreso de los Diputados
estaría integrado por representantes elegidos por sufragio censitario por los
electores de mayores rentas del país, aunque estos no llegaban a representar el
1% de la población. En tal situación la división de poderes quedaba oscurecida
y no se hablaba de un “poder judicial”, aunque se reconocía el principio de
inamovilidad de los jueces en su artículo 69. El poder local se supeditaba al
gobierno siendo nombrados directamente los alcaldes de los principales núcleos
de población. El artículo 80 negaba la representatividad de las provincias de
Ultramar al estar regidas por leyes especiales.
Al
igual que en la Constitución de 1837, no se desarrollan expresamente las
libertades individuales, recogiéndose algunas de manera salpicada. Pero a
diferencia de la constitución anterior, aquí se matiza la libertad de prensa,
desapareciendo las alusiones a los jurados que debían juzgar los delitos de
imprenta. De esta forma la libertad de imprenta queda en control del ejecutivo.
En
materia religiosa se intentó seguir una línea de aproximación a la Iglesia católica que se
concretará en el concordato de 1851. El artículo 11 declara que la católica es
la religión de la nación y que el Estado está obligado a sufragar el
mantenimiento del culto. Sin embargo, no prohíbe el resto de religiones.
Granada 12 de noviembre de 2016.
Pedro Galán Galán.
Bibliografía:
Albiñana,
César: El sistema fiscal español, Madrid, Guadiana, (1974).
Artola,
Miguel, La Hacienda
del siglo XIX. Moderados y progresistas, Madrid, Alianza, (1986).
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(9)
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(10)
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(11)
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